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中华人民共和国行政监察法
发布时间:2015-07-14

 (1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 根据2010年6月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议《关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》修正)

  目录

  第一章 总 则

  第二章 监察机关和监察人员

  第三章 监察机关的职责

  第四章 监察机关的权限

  第五章 监察程序

  第六章 法律责任

  第七章 附 则

  第一章 总 则

  第一条 为了加强监察工作,保证政令畅通,维护行政纪律,促进廉政建设,改善行政管理,提高行政效能,根据宪法,制定本法。

  第二条 监察机关是人民政府行使监察职能的机关,依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。

  第三条 监察机关依法行使职权,不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。

  第四条 监察工作必须坚持实事求是,重证据、重调查研究,在适用法律和行政纪律上人人平等。

  第五条 监察工作应当实行教育与惩处相结合、监督检查与制度建设相结合。

  第六条 监察工作应当依靠群众。监察机关建立举报制度,公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为,有权向监察机关提出控告或者检举。监察机关应当受理举报并依法调查处理;对实名举报的,应当将处理结果等情况予以回复。

  监察机关应当对举报事项、举报受理情况以及与举报人相关的信息予以保密,保护举报人的合法权益,具体办法由国务院规定。

  第二章 监察机关和监察人员

  第七条 国务院监察机关主管全国的监察工作。

  县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作,对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务以上级监察机关领导为主。

  第八条 县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要,经本级人民政府批准,可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。

  监察机关派出的监察机构或者监察人员,对监察机关负责并报告工作。监察机关对派出的监察机构和监察人员实行统一管理,对派出的监察人员实行交流制度。

  第九条 监察人员必须遵纪守法,忠于职守,秉公执法,清正廉洁,保守秘密。

  第十条 监察人员必须熟悉监察业务,具备相应的文化水平和专业知识。

  第十一条 县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职领导人员的任命或者免职,在提请决定前,必须经上一级监察机关同意。

  第十二条 监察机关对监察人员执行职务和遵守纪律实行监督的制度。

  第十三条 监察人员依法执行职务,受法律保护。

  任何组织和个人不得拒绝、阻碍监察人员依法执行职务,不得打击报复监察人员。

  第十四条 监察人员办理的监察事项与本人或者其近亲属有利害关系的,应当回避。

  第三章 监察机关的职责

  第十五条 国务院监察机关对下列机关和人员实施监察:

  (一)国务院各部门及其公务员;

  (二)国务院及国务院各部门任命的其他人员;

  (三)省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员。

  第十六条 县级以上地方各级人民政府监察机关对下列机关和人员实施监察:

  (一)本级人民政府各部门及其公务员;

  (二)本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员;

  (三)下一级人民政府及其领导人员。

  县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关还对本辖区所属的乡、民族乡、镇人民政府的公务员以及乡、民族乡、镇人民政府任命的其他人员实施监察。

  第十七条 上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项;必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。

  监察机关之间对管辖范围有争议的,由其共同的上级监察机关确定。

  第十八条 监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察,履行下列职责:

  (一)检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;

  (二)受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举;

  (三)调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为;

  (四)受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉;

  (五)法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。

  监察机关按照国务院的规定,组织协调、检查指导政务公开工作和纠正损害群众利益的不正之风工作。

  第四章 监察机关的权限

  第十九条 监察机关履行职责,有权采取下列措施:

  (一)要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料,进行查阅或者予以复制;

  (二)要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明;

  (三)责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为。

  第二十条监察机关在调查违反行政纪律行为时,可以根据实际情况和需要采取下列措施:

  (一)暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料;

  (二)责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物;

  (三)责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁;

  (四)建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。

  第二十一条 监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时,经县级以上监察机关领导人员批准,可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款;必要时,可以提请人民法院采取保全措施,依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。

  第二十二条 监察机关在办理违反行政纪律案件中,可以提请有关行政部门、机构予以协助。

  被提请协助的行政部门、机构应当根据监察机关提请协助办理的事项和要求,在职权范围内予以协助。

  第二十三条 监察机关根据检查、调查结果,遇有下列情形之一的,可以提出监察建议:

  (一)拒不执行法律、法规或者违反法律、法规以及人民政府的决定、命令,应当予以纠正的;

  (二)本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策,应当予以纠正或者撤销的;

  (三)给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害,需要采取补救措施的;

  (四)录用、任免、奖惩决定明显不适当,应当予以纠正的;

  (五)依照有关法律、法规的规定,应当给予行政处罚的;

  (六)需要给予责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责处理的;

  (七)需要完善廉政、勤政制度的;

  (八)其他需要提出监察建议的。

  第二十四条 监察机关根据检查、调查结果,遇有下列情形之一的,可以作出监察决定或者提出监察建议:

  (一)违反行政纪律,依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分的;

  (二)违反行政纪律取得的财物,依法应当没收、追缴或者责令退赔的。

  对前款第(一)项所列情形作出监察决定或者提出监察建议的,应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定办理。

  第二十五条 监察机关依法作出的监察决定,有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议,有关部门无正当理由的,应当采纳。

  第二十六条 监察机关对监察事项涉及的单位和个人有权进行查询。

  第二十七条 监察机关应当依法公开监察工作信息。

  第二十八条 监察机关的领导人员可以列席本级人民政府的有关会议,监察人员可以列席被监察部门的与监察事项有关的会议。

  第二十九条 监察机关对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员,可以依照有关规定给予奖励。

  第五章 监察程序

  第三十条 监察机关按照下列程序进行检查:

  (一)对需要检查的事项予以立项;

  (二)制定检查方案并组织实施;

  (三)向本级人民政府或者上级监察机关提出检查情况报告;

  (四)根据检查结果,作出监察决定或者提出监察建议。

  重要检查事项的立项,应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。

  第三十一条 监察机关按照下列程序对违反行政纪律的行为进行调查处理:

  (一)对需要调查处理的事项进行初步审查;认为有违反行政纪律的事实,需要追究行政纪律责任的,予以立案;

  (二)组织实施调查,收集有关证据;

  (三)有证据证明违反行政纪律,需要给予处分或者作出其他处理的,进行审理;

  (四)作出监察决定或者提出监察建议。

  重要、复杂案件的立案,应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。

  第三十二条 监察机关对于立案调查的案件,经调查认定不存在违反行政纪律事实的,或者不需要追究行政纪律责任的,应当予以撤销,并告知被调查单位及其上级部门或者被调查人员及其所在单位。

  重要、复杂案件的撤销,应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。

  第三十三条 监察机关立案调查的案件,应当自立案之日起六个月内结案;因特殊原因需要延长办案期限的,可以适当延长,但是最长不得超过一年,并应当报上一级监察机关备案。

  第三十四条 监察机关在检查、调查中应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩。

  第三十五条 监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议,应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议,应当报经国务院同意。

  第三十六条 监察决定、监察建议应当以书面形式送达有关单位、人员。

  监察机关对违反行政纪律的人员作出给予处分的监察决定,由人民政府人事部门或者有关部门按照人事管理权限执行。

  人民政府人事部门或者有关部门应当将监察机关作出的给予处分的监察决定及其执行的有关材料归入受处分人员的档案。

  第三十七条 有关单位和人员应当自收到监察决定或者监察建议之日起三十日内将执行监察决定或者采纳监察建议的情况通报监察机关。

  第三十八条 国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的处分决定不服的,可以自收到处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉,监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定;对复查决定仍不服的,可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核,上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。

  复查、复核期间,不停止原决定的执行。

  第三十九条 监察机关对受理的不服主管行政机关处分决定的申诉,经复查认为原决定不适当的,可以建议原决定机关予以变更或者撤销;监察机关在职权范围内,也可以直接作出变更或者撤销的决定。

  法律、行政法规规定由监察机关受理的其他申诉,依照有关法律、行政法规的规定办理。

  第四十条 对监察决定不服的,可以自收到监察决定之日起三十日内向作出决定的监察机关申请复审,监察机关应当自收到复审申请之日起三十日内作出复审决定;对复审决定仍不服的,可以自收到复审决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核,上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。

  复审、复核期间,不停止原决定的执行。

  第四十一条 上一级监察机关认为下一级监察机关的监察决定不适当的,可以责成下一级监察机关予以变更或者撤销,必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。

  第四十二条 上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定为最终决定。

  第四十三条 对监察建议有异议的,可以自收到监察建议之日起三十日内向作出监察建议的监察机关提出,监察机关应当自收到异议之日起三十日内回复;对回复仍有异议的,由监察机关提请本级人民政府或者上一级监察机关裁决。

  第四十四条 监察机关在办理监察事项中,发现所调查的事项不属于监察机关职责范围内的,应当移送有处理权的单位处理;涉嫌犯罪的,应当移送司法机关依法处理。

  接受移送的单位或者机关应当将处理结果告知监察机关。

  第六章 法律责任

  第四十五条 被监察的部门和人员违反本法规定,有下列行为之一的,由主管机关或者监察机关责令改正,对部门给予通报批评;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:

  (一)隐瞒事实真相、出具伪证或者隐匿、转移、篡改、毁灭证据的;

  (二)故意拖延或者拒绝提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关材料和其他必要情况的;

  (三)在调查期间变卖、转移涉嫌财物的;

  (四)拒绝就监察机关所提问题作出解释和说明的;

  (五)拒不执行监察决定或者无正当理由拒不采纳监察建议的;

  (六)有其他违反本法规定的行为,情节严重的。

  第四十六条 泄露举报事项、举报受理情况以及与举报人相关的信息的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第四十七条 对申诉人、控告人、检举人或者监察人员进行报复陷害的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第四十八条 监察人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露秘密的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第四十九条 监察机关和监察人员违法行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,造成损害的,应当依法赔偿。

  第七章 附 则

  第五十条 监察机关对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员实施监察,适用本法。

  第五十一条 本法自公布之日起施行。1990年12月9日国务院发布的《中华人民共和国行政监察条例》同时废止。[1]

编辑本段解读

立法目的

  为了加强监察工作,保证政令畅通,维护行政纪律,促进廉政建设,改善行政管理,提高行政效能,根据宪法,制定本法。

存在问题

  但是在实践中,也反映出一些立法方面的问题。为进一步完善我国行政监察法律制度,更好地发挥行政监察职能作用,有必要对这些问题进行深入研究,有针对性地提出完善思路。《行政监察法》中存在的问题归纳起来大致有以下几个方面:

  (一)有的规定与实际情况不符

  1.关于行政监察机关的规定。

  《行政监察法》关于我国行政监察机关的规定,未能真实反映我国行政监察机关与党的纪律检查机关合署的实际情况。行政监察机关与党的纪律检查机关合署以后,实行一个领导班子、一套工作机构、两个机关名称,独立的行政监察机关并不存在。实际情况与法律规定的主要差异是:性质上,行政监察机关并不单纯是行政机关,而是党政机关;隶属关系上,监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责,而是直接向中纪委常委会负责,地方监察机关直接向地方党的纪委常委会负责,监察机关的副职领导人也不向正职领导人负责,而直接向纪委常委会或分管常委负责;领导权限上,行政监察机关的主要负责人并不能对所在单位的全部行政监察工作实施领导,只能按照纪委常委的分工负责所分管部门的工作,对由其他常委分管的行政监察工作不便过问;领导作用上,监察部和地方各级监察机关自从合署以来从未在本系统召开过全国或地方的专门会议对行政监察工作进行部署,《行政监察法》关于“国务院监察机关主管全国的监察工作”的规定未能真正落到实处;地方监察机关与地方党委、政府的关系上,行政监察工作已由地方党委直接领导,地方政府不再领导。

  2.关于行政监察职能的规定。

  根据《行政监察法》的规定,行政监察机关的职能可以简单概括为:保护政令畅通、维护行政纪律。《行政监察法》同时规定了与之相适应的行政纪律处分权限和监察手段。目前监察机关承担的查办违法犯罪大要案的任务,与《行政监察法》规定的行政监察机关的法定职能不相协调,甚至一定程度上影响了法定职能以及由法定职能决定的具体监察权的行使。如该法第二十三条关于监察建议权中,监察机关对“本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、批示违反法律、法规或者国家政策,应当予以纠正或者撤销的”可以提出监察建议的规定,基本没有得到执行。《行政监察法》规定的与法定职能相联系的监察手段,也令监察机关很难完成查办违法犯罪大要案的任务。

  3.关于监察人员身份的规定。

  根据我国《宪法》和《国务院组织法》的规定,监察部属于国家行政机关,监察部部长是国务院组成人员。根据《国家公务员暂行条例》的规定,各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员为公务员。由此可以明确,监察人员应为公务员。然而现实中监察人员却定为党务工作者,比照公务员进行管理。纪检监察机关一套人马、两块牌子,纪检人员与监察人员都可以同时履行纪检与监察两项不同性质的职能,混淆了纪检与监察主体的界限。使得一部分非党员监察人员可以履行纪检职能,一部分非行政监察职务的专职纪检人员也可以履行监察职能。监察机关和监察人员构成监察主体,监察主体是《行政监察法》的基础内容,这个内容与实际的脱节,导致监察主体不明。

  (二)有的规定不够明确

  1.关于监察对象。

  按照《行政监察法》第二条的规定,监察对象为:“国家行政机关、国家公务员、国家行政机关任命的其他人员”。其中“国家行政机关任命的其他人员”由于单位性质和人员职业差别较大,各地任命范围很不统一,操作起来难以规范。

  2.关于派出机构。

  《行政监察法》第八条规定:“县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要,经本级人民政府批准,可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。” “监察机关派出的监察机构或者监察人员,对派出的监察机关负责并报告工作。”规定中有两个问题有待于进一步明确:一是派出机构的法律地位。即派出机构属何种性质的机构,与委派它的监察机关形成何种关系,是授权还是委托,派出机构以本机关的名义行使职权并承担法律责任,还是以委派它的机关的名义行使职权并承担法律责任?二是派出机构的职责权限范围。它享有委派它的监察机关的全部职责权限还是部分职责权限,例如派出机构是否享有监察机关的受理申诉权限?此外,关于地区行署行政监察部门的法律地位,属于监察机关还是派出机构?均有待于作出明确规定。

  3.关于监察人员。

  《行政监察法》第十一条规定:“县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职领导人员的任命或者免职,在提请决定前,必须经上一级监察机关同意。”由于缺乏必要的程序性规定,事实上,这一规定至今在大部分地区或单位没有得到执行,或者执行起来很大程度上取决于党委书记个人的开明程度,由书记一个人说了算。这里应当明确的地方至少有三点:一是谁来提请上一级监察机关同意,是由党委组织部门,还是政府人事部门,亦或是纪检监察机关?二是由谁做出同意的决定,是由纪委常委会,还是监察机关负责人办公会,或者上级纪检监察机关?三是如果未经上一级监察机关同意做出了任命或免职的决定,由谁来认定并宣布此项任免事项无效?

  4.关于监察机关的权限。

  《行政监察法》设专章对此作了规定,其中不够明确之处主要有以下两处。一是第二十条前3项规定:“监察机关在调查违反行政纪律行为时,可以根据实际情况和需要采取下列措施:(一)暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关资料;(二)责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物;(三)责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题做出解释和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”。第一项中的“其他有关材料”从字面看,不包括实物在内,仅指文字性材料。如果这种理解正确,那些能够证明违反行政纪律行为的一些实物,包括钱款、有价证券及其他各种动产或实物性资财,均不在暂予扣留、封存之列。这就存在一个疏漏,即如果“责令……不得变卖、转移”的规定得不到执行,则对这部分物证缺乏有效的控制手段。关于“指定的时间、指定的地点”也是一个十分模糊的概念,在实践中很难准确掌握,很容易造成法律实施中的主观随意性。

  二是第二十一条规定:“必要时,可以提请人民法院采取保全措施,依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款”。此处所用“提请”与《行政诉讼法》的“申请”有何区别?是否体现了法院与监察机关不同于其他行政管理机关的法律关系。如果这种推断成立,法院受理监察机关的“提请”与行政诉讼参加人(包括行政管理机关在内)的“申请”又有何区别?是否只要监察机关提请,法院便采取措施,那么一旦出现问题,法院和监察机关如何分别承担法律责任?如果“提请”等同于“申请”,在提法上似应与《行政诉讼法》《民事诉讼法》相一致,统一用“申请”,这样更为规范。

  5.关于监察程序。

  《行政监察法》在“监察程序”一章中有两处不够明确。第一,第三十四条规定:“监察机关做出的重要监察决定和提出的重要监察建议,应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意”。报经两个机关同意,就有可能出现两个机关意见不一致的情况。一旦发生这种情况,监察机关将无所遵循。如果两个主体都享有同一权力,就应当对两个主体的权力关系、权力范围予以界定,起码应明确二者发生冲突时的解决办法。第二,第四十条规定:“上一级监察机关认为下一级监察机关的监察决定不适当的,可以责成下一级监察机关予以变更或者撤销,必要时也可以直接做出变更或者撤销的决定。”根据《行政监察法》,监察机关做出的监察决定存在两种情况,一般性的监察决定可以由监察机关直接做出,重要的监察决定由监察机关做出后需报经本级人民政府和上一级监察机关同意。该条规定没有区分监察决定的这两种情况。对于第二种监察决定即经本级人民政府同意的监察决定,是否可以由上一级监察机关直接变更或撤销,值得研究,因为它涉及到上一级监察机关同下级人民政府的关系。但是如果不能变更或者撤销,又对这种监察决定缺少了一个层面的监督。